כעת כבר אי אפשר להתחמק מכך - ועדת המשפט של בית הנבחרים הצביעה בעד סעיפי האישום נגד דונלד טראמפ בהליכי ההדחה שלו, ובשבוע הקרוב צפויה מליאת הבית כולה לאשר באופן סופי את כתב האישום ולשלוח אותו לסנאט האמריקני כדי לנהל את משפט ההדחה שם החל מחודש ינואר 2020. בשלב הזה כבר מתבקש מאיתנו להכיר היטב את ההליכים הפרוצדורליים של הדחת נשיא ארצות הברית.
החוקה האמריקנית העניקה לקונגרס של ארה"ב את הסמכות להדיח נושאי משרה פדרליים בגין פשעים ועוונות שהם ביצעו. הסמכות הזו רלוונטית לכל מי שמחזיק בתפקיד פדרלי - הנשיא וסגנו, שרי הקבינט הנשיאותי ושופטים פדרליים. גם לחברי קונגרס מבית הנבחרים ומהסנאט ישנם הליכי סילוק נפרדים.
הליכי ההדחה אמורים לשאת נופך משפטי ולהוביל לדיונים מעין-משפטיים סביב נושא המשרה שעומד למשפט בשל מעשיו. אך בפועל עשוי התהליך לשאת אופי פוליטי מובהק בחלק מהמקרים בשל העובדה שההחלטה מתקבלת בקונגרס האמריקני. הדבר נכון במיוחד להליכי הדחה נגד נשיא ארצות הברית.
עד כה אושרו הליכי הדחה בשיטה הזו כנגד 19 נושאי משרה פדרליים בהיסטוריה האמריקנית. שניים מתוך אותם 19 היו נשיאי ארה"ב אנדרו ג'ונסון וביל קלינטון שכנגדם אושר הליך ההדחה. כנגד נשיא אחר, ריצ'רד ניקסון, נפתחו הליכי הדחה שבסופו של דבר לא הסתיימו בשל התפטרותו מהתפקיד. למעט המקרה החריג של ניקסון, מעולם לא הסתיים הליך הדחה של נשיא בהרשעתו באישומים נגדו ובהסרתו מהתפקיד.
קשה לקבוע. הבעיה מוכרת לאמריקנים מזה שנים רבות: החוקה האמריקנית אמנם קיבעה את הליך ההדחה, אבל לא פירטה יותר מדי את הנסיבות המאפשרות בפתיחת הליך הדחה שכזה.
הפסקה הרלוונטית לעניין הנשיא היא הפסקה הרביעית בסעיף השני לחוקה (Article II, Section 4) שמזכירה שתי עבירות מסוימות שבגינן אפשר להדיח אותו ואת סגנו - בגידה ושוחד. אך לשתיהן נלווית סיומת המרחיבה את היקף העבירות ששוות הדחה - "other high crimes and misdemeanors". התרגום לעברית, כפי שמצוי באתר השגרירות האמריקנית בישראל, הוא "פשעים ועוונות חמורים אחרים".
המשפט הזה יכול להיות מפורש בצורה רחבה ובצורה מצומצמת. הביטוי "crimes" מתייחס לעבירות חמורות בדרך כלל, בעוד הביטוי "misdemeanors" נוטה להתייחס לעוולות קלות יותר - ובכך נרמז למגוון רחב של עבירות בין פשעים לעוונות שעליהן אפשר להדיח איש ציבור. מהצד השני קובעת החוקה את המונח "high" לתיאור חומרת העבירות ולכאורה מצמצמת את המנעד רק לפשעים חמורים או לעוונות חמורים.
המקובל כיום הוא שלקונגרס האמריקני נתונה הסמכות לפרש את משמעות החוקה, ולכן הליכי הדחה יכולים להיפתח גם על התנהגות שלא עולה בהכרח כדי עבירה פלילית של ממש או עבירה חמורה. כך התגלגלו האשמות אחרות דוגמת "ניצול כוח לרעה" או "ביזוי הקונגרס" לתהליכי הדחה שהתקיימו בעבר.
ההליך כולו, כאמור, הוא דמוי משפטי. החוקה חילקה את עבודת ההדחה בין שני בתי הקונגרס - לבית הנבחרים הסמכות להגיש "כתב אישום" נגד הנשיא, ולסנאט הסמכות לנהל את המשפט שלו ולחרוץ את דינו.
כאן המקום לציין שהמונח "Impeachment" באנגלית אמנם משמש לתיאור התהליך, אבל משמעותו המעשית נוגעת רק לחלק הראשון וההתחלתי של ההליך בבית הנבחרים. לנשיא אמריקני שכנגדו החליט בית הנבחרים להגיש כתב אישום כבר אפשר להצמיד את התיאור "impeached". השלב הבא בתהליך הוא שלב המשפט בסנאט שבו יכול להיקבע האם הנשיא אכן יוסר סופית מתפקידו - "removal from office".
בית הנבחרים הוא בעל הסמכות לפתוח בהליכי הדחה של נשיא ארה"ב.
מכיוון שהחוקה האמריקנית לא קיבעה נהלים ברורים בנושא, בית הנבחרים רשאי לקבוע לעצמו את סדרי הדיון באמצעות הצבעה פשוטה במליאה על החלטה המקבעת את נהלי ההדחה.
השלב הראשון בהדחה הוא ניהול החקירה ואיסוף הראיות - בין אם באמצעות חקירה עצמאית של הקונגרס או באמצעות חקירה חיצונית של גורם משפטי אחר. במקרה של חקירה עצמאית, עשוי בית הנבחרים להעניק את סמכות החקירה לאחת מועדות הבית או להקים ועדה מיוחדת לדיון בנושא. במקרה של חקירה חיצונית, הראיות עשויות להגיע מחקירה פלילית או מחקירה שבוצעה בידי חוקר מיוחד.
לחקירה עצמאית של בית הנבחרים ישנו היתרון של קיום ההליך בדלתיים פתוחות ומול הציבור האמריקני, וכך אכן קרה בהדחה של ריצ'רד ניקסון שעבורה הקים בית הנבחרים ועדה מיוחדת שקיימה שימועים טלוויזיוניים בנושא וכן בהדחה של דונלד טראמפ שבה ניתנה סמכות החקירה וניהול השימועים לועדת המודיעין הקבועה. ההדחה של ביל קלינטון, לעומת זאת, הסתמכה על דו"ח שחיבר החוקר המיוחד קנת' סטאר ללא חקירה של הקונגרס.
השלב הבא הוא ניסוח הסעיפים שיוכנסו לכתב האישום נגד הנשיא. הסמכות הזו נתונה לועדת המשפט שאמורה לגבש את סעיפי האישום על סמך תוצאות החקירה. אין גבול למספר סעיפי האישום שניתן להגיש ואין "בנק" של עבירות שמהן ניתן לשלוף את הנוסח המתאים. ההחלטה בועדה מתקבלת באמצעות רוב פשוט.
בפוליטיקה האמריקנית המודרנית התרחשה ההצבעה הזו כבר 3 פעמים: ביולי 1974 הצביעה ועדת המשפט של בית הנבחרים ברוב של 27 מול 11 בעד ההדחה של ריצ'רד ניקסון, בדצמבר 1998 הצביעה ועדת המשפט ברוב של 21 מול 17 בעד ההדחה של ביל קלינטון, ובדצמבר 2019 הצביעה הועדה ברוב של 21 מול 17 בעד ההדחה של דונלד טראמפ. בשני המקרים האחרונים התחלקה ההצבעה לפי קווים מפלגתיים.
השלב האחרון הוא האישור הסופי של כתב האישום על ידי כלל חברי בית הנבחרים. מליאת הבית צריכה להתכנס כדי לדון בסעיפי האישום שהופנו מועדת המשפט וכדי לאשר או לדחות אותם. חברי בית הנבחרים יכולים להצביע על כלל הסעיפים בהצבעה אחת או לקיים מספר הצבעות לכל סעיף אישום נפרד. הרוב הנדרש כדי לאשר את כתב האישום הוא רוב פשוט. אם כתב האישום אושר, הליך ה-"Impeachment" הושלם בהצלחה.
מקרה כזה אירע פעמיים בלבד בהיסטוריה האמריקנית. במקרה של ביל קלינטון אישרה מליאת הבית ברוב של 228-206 את הסעיף הראשון כנגדו (שבועת שקר) וברוב של 221-212 את הסעיף השני (שיבוש משפט). במקרה של אנדרו ג'ונסון אישרה המליאה את כל סעיפי האישום נגדו בהצבעה אחת - 124 בעד, 47 נגד.
מכאן והלאה עובר הליך ההדחה מבית הנבחרים לסנאט האמריקני, שם מתנהל משפט ההדחה. ההליך בסנאט נושא אופי משפטי לחלוטין - בית הנבחרים הוא הצד התובע, הנשיא הוא הצד הנתבע, כל הסנטורים יחדיו מהווים את חבר המושבעים ונשיא בית המשפט העליון הוא זה שמנהל את הדיון כשופט.
בשלב הראשון באים נציגי בית הנבחרים בשערי הסנאט כדי להציג את כתב האישום נגד הנשיא ואת טיעוניהם בנושא בפני הסנטורים. הדיון המשפטי עצמו מתנהל בפני ועדה מיוחדת שמוקמת לצורך זה, כאשר שם מוצגים הראיות, נידונים ההוכחות ומתקיימים החקירות הנגדיות כמו בכל משפט פלילי רגיל.
נציגיו או פרקליטיו של נשיא ארה"ב משמשים כצד ההגנתי בדיון הנערך בועדה וגם הם רשאים לשטוח את טענותיהם, להביא עדים ולבצע חקירה נגדית. אין פסול בכך שגם נשיא ארה"ב בעצמו ישמש כעד.
בשלב הבא, בתום הדיונים, מגבשת הועדה המיוחדת את החומר כולו ומעבירה לפתחה של מליאת הסנאט לדיון. כלל הסנטורים, שעוד בתחילת המשפט נשבעים לנהל את הדיון ביושר ובצורה נאותה, מתכנסים לאחר מכן בפרטיות כדי לדון בראיות ולהחליט האם להרשיע או לזכות את הנשיא בנוגע לסעיפי האישום.
ההחלטה להרשיע צריכה להתקבל ברוב מיוחס של שני שליש מבין כלל הסנטורים הנוכחים. מתוך 100 סנטורים עומד רף ההרשעה על 67. זהו אמנם רוב מיוחס, מבין הגבוהים בסנאט האמריקני, אך בפועל הוא נמוך מהדרישה הקיימת בדרך כלל במשפט הפלילי בארה"ב - הרשעת פה-אחד של חבר המושבעים.
בשלב האחרון, לאחר הדיון הפרטי, מתכנסים הסנטורים במליאה ומצביעים על סעיפי האישום. כל סנטור מכריז "Guilty" או "Not guilty" באשר לכל סעיף אישום, ומזכיר הסנאט מתעד את הצבעתו. בתום ההצבעה ניתנת התוצאה לנשיא בית המשפט העליון שמכריז על ההרשעה או הזיכוי של הנשיא.
אם התקבל אפילו סעיף אחד מבין כלל סעיפי האישום נגד הנשיא ברוב המיוחס הנדרש, מיד מוסר הנשיא מתפקידו ואת מקומו ממלא סגן הנשיא (שלאחר מכן מושבע אמונים לתפקיד, כמקובל). הסנאט יכול לאחר מכן לקיים הצבעה נוספת באשר לשאלה האם למנוע מהנשיא לשוב ולהיבחר בעתיד למשרות ציבוריות בארה"ב. ההצבעה הזו נדרשת לרוב רגיל של 51 סנטורים רק אחרי הרשעה.
אם הסנאט מזכה את הנשיא, הוא רשאי להמשיך ולכהן עד תום כהונתו. החוקה האמריקנית לא אוסרת קיום הליכי הדחה נוספים בעתיד נגד אותו הנשיא.
רקע להליכי ההדחה
החוקה האמריקנית העניקה לקונגרס של ארה"ב את הסמכות להדיח נושאי משרה פדרליים בגין פשעים ועוונות שהם ביצעו. הסמכות הזו רלוונטית לכל מי שמחזיק בתפקיד פדרלי - הנשיא וסגנו, שרי הקבינט הנשיאותי ושופטים פדרליים. גם לחברי קונגרס מבית הנבחרים ומהסנאט ישנם הליכי סילוק נפרדים.
הליכי ההדחה אמורים לשאת נופך משפטי ולהוביל לדיונים מעין-משפטיים סביב נושא המשרה שעומד למשפט בשל מעשיו. אך בפועל עשוי התהליך לשאת אופי פוליטי מובהק בחלק מהמקרים בשל העובדה שההחלטה מתקבלת בקונגרס האמריקני. הדבר נכון במיוחד להליכי הדחה נגד נשיא ארצות הברית.
עד כה אושרו הליכי הדחה בשיטה הזו כנגד 19 נושאי משרה פדרליים בהיסטוריה האמריקנית. שניים מתוך אותם 19 היו נשיאי ארה"ב אנדרו ג'ונסון וביל קלינטון שכנגדם אושר הליך ההדחה. כנגד נשיא אחר, ריצ'רד ניקסון, נפתחו הליכי הדחה שבסופו של דבר לא הסתיימו בשל התפטרותו מהתפקיד. למעט המקרה החריג של ניקסון, מעולם לא הסתיים הליך הדחה של נשיא בהרשעתו באישומים נגדו ובהסרתו מהתפקיד.
על מה מדיחים נשיא?
קשה לקבוע. הבעיה מוכרת לאמריקנים מזה שנים רבות: החוקה האמריקנית אמנם קיבעה את הליך ההדחה, אבל לא פירטה יותר מדי את הנסיבות המאפשרות בפתיחת הליך הדחה שכזה.
הפסקה הרלוונטית לעניין הנשיא היא הפסקה הרביעית בסעיף השני לחוקה (Article II, Section 4) שמזכירה שתי עבירות מסוימות שבגינן אפשר להדיח אותו ואת סגנו - בגידה ושוחד. אך לשתיהן נלווית סיומת המרחיבה את היקף העבירות ששוות הדחה - "other high crimes and misdemeanors". התרגום לעברית, כפי שמצוי באתר השגרירות האמריקנית בישראל, הוא "פשעים ועוונות חמורים אחרים".
המשפט הזה יכול להיות מפורש בצורה רחבה ובצורה מצומצמת. הביטוי "crimes" מתייחס לעבירות חמורות בדרך כלל, בעוד הביטוי "misdemeanors" נוטה להתייחס לעוולות קלות יותר - ובכך נרמז למגוון רחב של עבירות בין פשעים לעוונות שעליהן אפשר להדיח איש ציבור. מהצד השני קובעת החוקה את המונח "high" לתיאור חומרת העבירות ולכאורה מצמצמת את המנעד רק לפשעים חמורים או לעוונות חמורים.
תפקיד הקונגרס
המקובל כיום הוא שלקונגרס האמריקני נתונה הסמכות לפרש את משמעות החוקה, ולכן הליכי הדחה יכולים להיפתח גם על התנהגות שלא עולה בהכרח כדי עבירה פלילית של ממש או עבירה חמורה. כך התגלגלו האשמות אחרות דוגמת "ניצול כוח לרעה" או "ביזוי הקונגרס" לתהליכי הדחה שהתקיימו בעבר.
ההליך כולו, כאמור, הוא דמוי משפטי. החוקה חילקה את עבודת ההדחה בין שני בתי הקונגרס - לבית הנבחרים הסמכות להגיש "כתב אישום" נגד הנשיא, ולסנאט הסמכות לנהל את המשפט שלו ולחרוץ את דינו.
כאן המקום לציין שהמונח "Impeachment" באנגלית אמנם משמש לתיאור התהליך, אבל משמעותו המעשית נוגעת רק לחלק הראשון וההתחלתי של ההליך בבית הנבחרים. לנשיא אמריקני שכנגדו החליט בית הנבחרים להגיש כתב אישום כבר אפשר להצמיד את התיאור "impeached". השלב הבא בתהליך הוא שלב המשפט בסנאט שבו יכול להיקבע האם הנשיא אכן יוסר סופית מתפקידו - "removal from office".
ההדחה בבית הנבחרים
בית הנבחרים הוא בעל הסמכות לפתוח בהליכי הדחה של נשיא ארה"ב.
מכיוון שהחוקה האמריקנית לא קיבעה נהלים ברורים בנושא, בית הנבחרים רשאי לקבוע לעצמו את סדרי הדיון באמצעות הצבעה פשוטה במליאה על החלטה המקבעת את נהלי ההדחה.
שלב 1: ניהול החקירה
השלב הראשון בהדחה הוא ניהול החקירה ואיסוף הראיות - בין אם באמצעות חקירה עצמאית של הקונגרס או באמצעות חקירה חיצונית של גורם משפטי אחר. במקרה של חקירה עצמאית, עשוי בית הנבחרים להעניק את סמכות החקירה לאחת מועדות הבית או להקים ועדה מיוחדת לדיון בנושא. במקרה של חקירה חיצונית, הראיות עשויות להגיע מחקירה פלילית או מחקירה שבוצעה בידי חוקר מיוחד.
לחקירה עצמאית של בית הנבחרים ישנו היתרון של קיום ההליך בדלתיים פתוחות ומול הציבור האמריקני, וכך אכן קרה בהדחה של ריצ'רד ניקסון שעבורה הקים בית הנבחרים ועדה מיוחדת שקיימה שימועים טלוויזיוניים בנושא וכן בהדחה של דונלד טראמפ שבה ניתנה סמכות החקירה וניהול השימועים לועדת המודיעין הקבועה. ההדחה של ביל קלינטון, לעומת זאת, הסתמכה על דו"ח שחיבר החוקר המיוחד קנת' סטאר ללא חקירה של הקונגרס.
שלב 2: ניסוח סעיפי האישום
השלב הבא הוא ניסוח הסעיפים שיוכנסו לכתב האישום נגד הנשיא. הסמכות הזו נתונה לועדת המשפט שאמורה לגבש את סעיפי האישום על סמך תוצאות החקירה. אין גבול למספר סעיפי האישום שניתן להגיש ואין "בנק" של עבירות שמהן ניתן לשלוף את הנוסח המתאים. ההחלטה בועדה מתקבלת באמצעות רוב פשוט.
בפוליטיקה האמריקנית המודרנית התרחשה ההצבעה הזו כבר 3 פעמים: ביולי 1974 הצביעה ועדת המשפט של בית הנבחרים ברוב של 27 מול 11 בעד ההדחה של ריצ'רד ניקסון, בדצמבר 1998 הצביעה ועדת המשפט ברוב של 21 מול 17 בעד ההדחה של ביל קלינטון, ובדצמבר 2019 הצביעה הועדה ברוב של 21 מול 17 בעד ההדחה של דונלד טראמפ. בשני המקרים האחרונים התחלקה ההצבעה לפי קווים מפלגתיים.
שלב 3: אישור כתב האישום
השלב האחרון הוא האישור הסופי של כתב האישום על ידי כלל חברי בית הנבחרים. מליאת הבית צריכה להתכנס כדי לדון בסעיפי האישום שהופנו מועדת המשפט וכדי לאשר או לדחות אותם. חברי בית הנבחרים יכולים להצביע על כלל הסעיפים בהצבעה אחת או לקיים מספר הצבעות לכל סעיף אישום נפרד. הרוב הנדרש כדי לאשר את כתב האישום הוא רוב פשוט. אם כתב האישום אושר, הליך ה-"Impeachment" הושלם בהצלחה.
מקרה כזה אירע פעמיים בלבד בהיסטוריה האמריקנית. במקרה של ביל קלינטון אישרה מליאת הבית ברוב של 228-206 את הסעיף הראשון כנגדו (שבועת שקר) וברוב של 221-212 את הסעיף השני (שיבוש משפט). במקרה של אנדרו ג'ונסון אישרה המליאה את כל סעיפי האישום נגדו בהצבעה אחת - 124 בעד, 47 נגד.
המשפט בסנאט
מכאן והלאה עובר הליך ההדחה מבית הנבחרים לסנאט האמריקני, שם מתנהל משפט ההדחה. ההליך בסנאט נושא אופי משפטי לחלוטין - בית הנבחרים הוא הצד התובע, הנשיא הוא הצד הנתבע, כל הסנטורים יחדיו מהווים את חבר המושבעים ונשיא בית המשפט העליון הוא זה שמנהל את הדיון כשופט.
שלב 1: הדיון המשפטי
בשלב הראשון באים נציגי בית הנבחרים בשערי הסנאט כדי להציג את כתב האישום נגד הנשיא ואת טיעוניהם בנושא בפני הסנטורים. הדיון המשפטי עצמו מתנהל בפני ועדה מיוחדת שמוקמת לצורך זה, כאשר שם מוצגים הראיות, נידונים ההוכחות ומתקיימים החקירות הנגדיות כמו בכל משפט פלילי רגיל.
נציגיו או פרקליטיו של נשיא ארה"ב משמשים כצד ההגנתי בדיון הנערך בועדה וגם הם רשאים לשטוח את טענותיהם, להביא עדים ולבצע חקירה נגדית. אין פסול בכך שגם נשיא ארה"ב בעצמו ישמש כעד.
שלב 2: הכרעת הסנטורים
בשלב הבא, בתום הדיונים, מגבשת הועדה המיוחדת את החומר כולו ומעבירה לפתחה של מליאת הסנאט לדיון. כלל הסנטורים, שעוד בתחילת המשפט נשבעים לנהל את הדיון ביושר ובצורה נאותה, מתכנסים לאחר מכן בפרטיות כדי לדון בראיות ולהחליט האם להרשיע או לזכות את הנשיא בנוגע לסעיפי האישום.
ההחלטה להרשיע צריכה להתקבל ברוב מיוחס של שני שליש מבין כלל הסנטורים הנוכחים. מתוך 100 סנטורים עומד רף ההרשעה על 67. זהו אמנם רוב מיוחס, מבין הגבוהים בסנאט האמריקני, אך בפועל הוא נמוך מהדרישה הקיימת בדרך כלל במשפט הפלילי בארה"ב - הרשעת פה-אחד של חבר המושבעים.
שלב 3: ההצבעה
בשלב האחרון, לאחר הדיון הפרטי, מתכנסים הסנטורים במליאה ומצביעים על סעיפי האישום. כל סנטור מכריז "Guilty" או "Not guilty" באשר לכל סעיף אישום, ומזכיר הסנאט מתעד את הצבעתו. בתום ההצבעה ניתנת התוצאה לנשיא בית המשפט העליון שמכריז על ההרשעה או הזיכוי של הנשיא.
אם התקבל אפילו סעיף אחד מבין כלל סעיפי האישום נגד הנשיא ברוב המיוחס הנדרש, מיד מוסר הנשיא מתפקידו ואת מקומו ממלא סגן הנשיא (שלאחר מכן מושבע אמונים לתפקיד, כמקובל). הסנאט יכול לאחר מכן לקיים הצבעה נוספת באשר לשאלה האם למנוע מהנשיא לשוב ולהיבחר בעתיד למשרות ציבוריות בארה"ב. ההצבעה הזו נדרשת לרוב רגיל של 51 סנטורים רק אחרי הרשעה.
אם הסנאט מזכה את הנשיא, הוא רשאי להמשיך ולכהן עד תום כהונתו. החוקה האמריקנית לא אוסרת קיום הליכי הדחה נוספים בעתיד נגד אותו הנשיא.